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马池春 马华 | 中国乡村治理四十年变迁与经验

2018-11-19 21:41 13

本文刊发于《理论与改革》2018年第6期,如需引用,请上中国知网下载原文。

作者:马池春(1990-),男(汉),山东沂水人,山西大学政治与公共管理学院博士研究生,主要研究方向:乡村治理与公共政策;马华(1981-),男(汉),河南汝南人,山西大学中国城乡发展研究院教授、博士生导师,主要研究方向:乡村治理与中国政治。

摘要:回顾四十年来中国乡村治理实践的演进历程,可以将其分为以下几个时期:乡村治理自我探索时期、乡村治理制度化建设时期、乡村治理组织化建设时期、农民主体能力建设时期以及新时代乡村治理国家整合时期。进一步研究发现,中国乡村治理四十年变迁蕴含着鲜明的中国经验:(1)中国政治体制优势下的国家高位推动;(2)改革进程中始终坚持农民主体地位,尊重农民群众首创精神;(3)遵循试点到整体的渐进性改革路线,构建了改革、发展与稳定三角平衡格局。中国乡村治理四十年实践所蕴含的宝贵经验对推进新时代乡村治理改革创新具有重要启示和意义。

农村改革是中国改革开放的重要组成部分,中国改革开放始于农村改革。乡村治理改革是农村改革的关键领域,“基层治、天下安”,其四十年改革历程,逐步让亿万农民群众真正实现当家作主愿望,以农村基层群众自治制度为核心内容的中国乡村治理改革实践是中国特色社会主义民主政治的伟大创举,为农村发展进步提供了全面保障。时至改革开放四十年,系统梳理和分析中国乡村治理四十年变迁轨迹,全面总结中国乡村治理实践经验,对新时代继续推进乡村治理改革创新意义重大。本文将改革开放以来的中国乡村治理实践进程分为五个时期,并对各个时期乡村治理改革实践重点进行了总体阐述和评析,进而系统总结了改革开放以来中国乡村治理改革实践所蕴含的基本经验,以期为新时代推进乡村治理改革创新提供有益借鉴。

一、改革开放初期:乡村治理自我探索时期

改革开放后,中国乡村治理样态的演进究其根本原因是由农村经济体制改革所倒逼和催生的。而农村经济体制改革的动力来源于农民群众对自身生计的理性诉求。在农村经济体制改革进程中,如何建构与农村新的生产经营体制相适应的乡村治理体系是维护农民群众切身利益,保障农村社会稳定的必然要求。针对中国特殊的国情,这一建构行动没有可直接复制和推广的现成经验和模式,“自我探索”成为这一时期中国乡村治理的鲜明特征。

(一)农民生计理性倒逼农村经济体制改革

中国改革开放发端于农村经济体制改革。改革开放前,以人民公社为主要组织形态的高度集中的计划经济管理模式将农业农村农民紧紧束缚在“一大二公、政经合一”的体制内。此种情况下,政治依托于经济,经济附着于政治,政经不分、高度集中,农村生产生活被严格控制在人民公社体制塑造的封闭空间里。1958年以后,随着人民公社体制的演进,这一高度集中的计划生产经营模式在一定程度上解决了生产力落后条件下的农业生产问题,最大限度整合了农村过于分散的资源,提高了农业生产的整体效益,且在一定程度上兼顾了效率与公平,为新中国的工业化建设积攒了原始资本,奠定了基础。经过长时间的检验,虽然人民公社体制为国家工业化建设提供了强有力的支持,使新中国迅速摆脱了“一穷二白”的局面,但却无法从根本上解决农民群众的生计问题。乡土社会中的农民,其身上天然带有吃苦、耐劳、算计等朴素的理性色彩,但是当人民公社体制兼顾效率与公平的目标异化为“搞平均主义”后,农村“吃大锅饭”、“搭便车”等现象便日趋严重,严重挫伤了农民参加农业生产的积极性,由此产生的“公地悲剧”问题将农民推向了生计的边缘,解决自身温饱问题成为农民的最大诉求。

(二)农村经济体制改革催生乡村治理改革

农村经济体制改革的基本目标是解决农民温饱问题。1978年,安徽省小岗村的18位农民以巨大的政治勇气,冒着极大的风险,以敢为人先的姿态,私下探索分田到户、包干到户,以此提高农民生产积极性,解决农民温饱问题。小岗村的创举成为中国农村历史发展的转折点,拉开了中国农村经济体制改革的大幕,也为中国改革开放这一重大决策部署找到了实践突破口。农村分田到户、包干到户后,农民的生产积极性大大提高,农民温饱问题得以迅速解决,并且在交足公粮、满足基本生计后,农民所生产的粮食还有节余,彻底扭转了农村“一穷二白”的局面。实践证明,小岗村的探索是符合农村发展实际的,由此得到了国家的认可与支持,家庭联产承包责任制改革举措迅速向全国推开。伴随着农村经济体制改革进程,原有的以人民公社为载体的高度集中的计划生产经营管理模式在农村逐步成为历史的包袱。农业生产经营主体过渡到单家独户后,高度集中的人民公社体制已经无法深入触及农民的生产经营活动,由此,在广大农村政治开始脱离于经济。但是,乡村社会作为一定区域内的公共生活空间,农村诸多公共事务发源于农业生产活动,这些公共事务一旦无人问津,农村生产生活秩序便受到影响,如果任由其失序发展,农村经济体制改革的成果可能会得而复失。在农村经济体制改革取得重大进展和成效后,以高度集中的计划生产经营管理模式为核心特征的人民公社体制显然不可能对农村新的生产经营方式进行有效的治理,于是,如何填补农村经济体制改革后的乡村治理真空,以规避乡村秩序失范而引致的矛盾和冲突,成为乡村社会必须要直面的难题。

(三)乡村治理体系的内生性建构与实践

1979年,广西省宜州市合寨村为了解决群众温饱问题,也自发将土地分至农户,有效调动了农民的生产积极性,提高了农业生产效益。同时,为了探索与农村新的生产经营模式相匹配的乡村治理体系,1980年1月,合寨村召开了全屯户主会议,选举产生了村民委员会主任,并制定了合寨村村规民约,用以规范乡村生产生活秩序,这一举措在某种程度上填补了农村经济体制改革后的乡村治理真空,并取得了良好的效果。合寨村的探索第一次真正意义上体现了村民自我管理、自我服务、自我教育,初步形成了以“村民自治”为核心特征的乡村治理框架,为随后在中国全面推开实施的村民自治制度探索了道路、总结了经验、奠定了基础。与此同时,这一时期,全国各地就如何填补乡村治理真空,进行了广泛探索。总体来看,这一时期国家权力体系在基层乡村社会呈现出内卷化趋势,且新的有效的基层政权建设模式还没有出现。所以,这一时期对乡村治理的探索具有明显的内生性特征,且普遍体现出了“自治”这一核心特征。

二、1982—1988年:乡村治理制度化建设时期

制度化建设是乡村治理由自我探索到有效纳入国家治理体系的必然过程。乡村治理制度化建设是保障乡村治理稳定性,降低乡村治理成本,有效防范乡村治理风险的内在要求,也是完善乡村治理体系,提升乡村治理能力的客观需要。伴随着乡村治理自我探索的进一步深化,国家主导下的乡村治理制度化建设也同步展开,以此规避乡村治理碎片化问题和防范乡村治理实践进路的异化风险,进而增强内生性制度的权威性,提高制度效率,避免制度失灵。

(一)明确乡村治理的自治属性

制度化建设的最高形态是法制化,即将制度体系纳入法律体系中,以国家法律法规彰显制度的重要性、权威性和合法性。1982年修订的《中华人民共和国宪法》规定:农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制;集体经济组织实行民主管理,依照法律规定选举和罢免管理人员,决定经营管理的重大问题。这意味着农村经济体制改革已基本完成,并通过国家根本法进行了制度化建设,农村家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制得以确立。同时,对农村生产经营体制改革后的乡村治理问题,在此次宪法修订中也进行了初步规定,明确在城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民、村民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。居民委员会、村民委员会内部可设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会,办理本居住地区的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。由此可见,虽然宪法没有明确村民自治的具体操作程序和办法,但是为之后村民自治制度化建设指明了方向,即建立以村民委员会为组织框架的村民自治制度,基本目标是保障乡村的社会秩序和维护农村社会稳定。

(二)建构“乡政村治”基本格局

通过宪法这一国家根本法形式明确在农村建立和实施村民自治制度后,首先要解决的难题是国家基层政权建设的深度和广度问题,也就是如何改革人民公社体制问题。1983年10月12日,中共中央、国务院印发的《关于实行政社分开建立乡政府的通知》要求,当前农村改变政社合一体制的首要任务是把政社分开,建立乡政府,并规定乡的规模一般以原有公社的管辖范围为基础,督促各地有领导、有步骤地搞好农村政社分开改革。截止1984年底,全国99%以上的人民公社完成了政社分开工作,建立了9.1万个乡(镇)政府,并建立了92.6万个村民委员会。通过实施政经分开,彻底解决了人民公社体制这一历史包袱,明确了基层以“乡政村治”为基本架构的乡村关系,为全面探索和实施村民自治制度祛除了体制障碍,为乡村治理制度化建设创造了空间。但是,此时的村民委员会建设主要是指令性的,并没有一套完整的程序和规则对这一制度落地进行规范,即乡村治理制度化建设的规范性不足。所以,在相当长的一段时期内,村民委员会建设形式多样、标准多元,乡镇政府与村民委员会的关系模糊,存在主体缺位、自主性缺失等诸多问题,并没有达到预期效果。1986年,吉林省开展基层村民委员会换届选举工作,梨树县梨树乡北老壕村在此次换届选举工作中创新性地推行了“海选”机制,明确村民委员会换届选举不设门槛,村民人人有机会,谁都可参加,“村官直选”极大地调动了村民参与村庄公共事务的积极性和主动性,有效提高了村民和村干部的民主意识和法制观念。由此,农民的民主意识得以启蒙,真正使“自治”实至名归。之后,“村官直选”这一村民委员会选举机制逐步推开,为乡村治理的制度化、规范化建设探索和提供了有效的路径。

(三)搭建乡村治理整体性制度框架

如前所述,国家根本法对乡村治理作了方向性和原则性的界定,但是乡村治理实践仍缺乏对具体操作程序和规则的规定,这就需要以专门性的法律规章或制度对乡村治理实践的细节加以明确,以增强制度的可操作性,确保乡村治理实践的稳定性和可控性。1987年11月,第六届全国人大常委会第二十三次会议召开,会议以审议形式通过并公布了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》,并决定于1988年6月1日起试行。《中华人民共和国村民委员会组织法》的颁布试行,标志着乡村治理的制度化建设体系已基本形成,通过专门法的形式对乡镇政府与村民委员会指导与被指导的关系进行明确,同时就村民委员会的组成、选举方式、决策机制、监督机制等进行了细化,并以明确的法律条文进行了界定,村民自治由此进入制度化发展的快车道,农村基层民主自治制度成为中国特色社会主义民主政治的重要组成部分,为保障农民群众当家作主提供了有力的法律制度支撑。这一时期,乡村治理的整体性制度建设基本完成,为中国乡村治理实践明确了路线图,乡村治理制度化建设的规范性、科学性大幅提升,确保了农村经济社会基本稳定,中国乡村治理实践进入了新的时期。

三、1989—2007年:乡村治理组织化建设时期

组织化建设是乡村治理制度化建设的必然要求。乡村治理制度落地实施需要借助有效的乡村治理组织体系,而乡村治理组织的正常运转需要有效的乡村治理制度供给。当乡村治理的整体性制度建设完成后,就需要通过乡村治理组织化建设,将乡村治理制度输入乡村治理系统,进而发挥制度作用,最终形成国家主导下的乡村治理体系。

(一)明确乡村治理组织的角色定位与功能

《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》颁布试行后,中国乡村治理的重点任务是进行组织化建设。这一时期乡村治理的组织主体是村民委员会,其成为农村基层群众自治的唯一合法性组织。虽然《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》规定村民委员会根据需要可以设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会,但其仍属于村民委员会组织内部建设。1998年,新修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》颁布实施,提出“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”,对村民委员会的角色定位与组织功能进行了明确的界定,即“三个自我、四个民主”,由此,乡村治理的制度化建设进一步完善,也为乡村治理的组织化建设确定了基本框架。进入新世纪以前,乡村治理组织形式单一,组织功能复杂是其最明显的特征。这一时期,村民委员会与乡镇政府的关系虽然明确为指导与被指导关系,但囿于人民公社体制时期形成的巨大历史惯性,村民委员会在实际运转过程中还一定程度上承担着乡镇政府赋予的非自治功能,诸如征收农业税等,且乡镇政府为了控制村干部,在一定程度上干涉村民委员会选举、决策等。这一历史惯性的消除绝非易事,这也是日后村民委员会被诟病组织和功能过度行政化的渊源。所以,20世纪90年代到21世纪初期,整个中国乡村社会处于一种“半自治”状态,在这一状态下,乡村公共事务治理实质是由乡镇政府、村民委员会和村民共同进行,形成了新时期乡村“代理人治理”格局。

(二)推动乡村治理组织结构调整与功能优化

乡村社会“有限自治”这一隐性治理结构的消解始于2005年国家取消农业税。2005年12月,第十届全国人大常委会第十九次会议决定,自2006年1月1日起废止《中华人民共和国农业税条例》。由此,国家不再针对农业单独进行征税,国家与农民的关系得以解绑,乡镇政府与村民委员会指导与被指导的关系得以压实。与此同时,2005年10月,中国共产党十六届五中全会提出要按照“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求推进社会主义新农村建设,此后,乡村治理进入多元组织化建设时期,村民委员会作为乡村治理主体组织统揽村民自治工作,同时,在社会主义新农村建设背景下,国家大量资源被整合流向农村,农村公共事务、公益性事业骤然增加。由于乡村治理组织单一、结构简单,村民委员会逐渐呈现出一种压力型运转状态,组织形态大,组织功能全,但其效能却处于低位运行。鉴于此,在乡村完全自治的空间内,为了更好推动社会主义新农村建设,内生了一批农村基层群众性自治组织,诸如村民理事会、村务监事会、红白理事会、老年人协会等等,且这一时期乡村治理组织形式多样、功能明确、载体丰富,有效扭转了乡村治理组织形式和功能大而全的状态。时至今日,乡村治理组织化建设创新仍持续进行,这些群众自发性治理组织一方面为高负荷运转的村民委员会减轻了运转压力,另一方面有效推动了村庄公共事务治理和公益事业建设,乡村治理的组织化建设成效明显。

四、2008—2016年:农民主体能力建设时期

中国乡村治理从改革开放初期自我探索开始,到乡村治理制度化建设再到乡村治理组织化建设,在较短时间内搭建形成了适合中国国情的乡村治理体系。但是,在这一体系中,制度的执行和组织的运转离不开有效的村民参与,作为乡村治理主体的农民是否能够深度、有效参与其中,关系到整个中国乡村治理体系的稳定性和持久性。

(一)农民主体能力建设是深化乡村治理实践的客观要求

随着中国经济社会快速发展,城乡二元结构的张力越来越大,如何推动城乡均衡发展成为事关农村社会稳定发展的重大任务。这一时期,农村发展的重点转向解构城乡二元结构,打造城乡一体化格局。2008年10月,中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议审议通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,对进一步推进农村改革发展作出了全面部署。这一时期主要是通过深化改革对乡村治理制度化和组织化建设进行进一步完善,而重点是加强农民主体能力建设。同时,2010年10月,第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议对《中华人民共和国村民委员会组织法》进行了修订,重点对村务公开、村务监督、民主决策等内容进行了修正和补充。而这一系列的变化意味着乡村治理需要更深度的村民参与,本质是对农民主体能力建设提出了新要求。农民主体能力建设是系统性工程,涵盖农民的发展能力、参与能力、合作能力、表达能力及监督能力等。乡村治理从制度化建设到组织化建设,基本完成了乡村治理体系建构,为农民参与乡村公共事务管理提供了载体和机制。但是,随着乡村治理实践的深化,作为主体的农民却在一定程度上无法有效深度参与其中。随着中国经济社会日新月异的发展,乡村社会也发生了翻天覆地的变化,农村利益主体更加多元,利益关系更加复杂,对乡村治理的技术要求越来越高,这对农民主体能力建设提出了客观要求。

(二)以农民主体能力建设探索乡村治理有效实现形式

五、2017年——:乡村治理全面进入国家整合时期

改革开放以来,中国乡村治理从制度、组织再到能力建设,整个历程贯穿了对乡村治理系统要件的建构与完善。但是,如何解决乡村制度落地、组织空转与主体能力发展不平衡等问题则是乡村治理进入新时代必须要回应的命题。2017年10月,中国共产党第十九次全国代表大会提出实施乡村振兴战略,按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”总体要求,推进乡村全面振兴。这一总体要求是对“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”社会主义新农村建设总体要求的提质升级,是解决新时代农民群众日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾的关键举措。就乡村治理而言,从过去的“管理民主”过渡到“治理有效”,新时代中国乡村治理的内涵要求发生了深刻的变革,这一变革突出强调国家的整合作用,以期通过国家整合作用,推动乡村实现有效治理,进而为乡村全面振兴提供根本保障。

这一作用主要体现在:(1)价值导向。中国乡村治理从更多强调程序正义民主价值导向过渡到统筹兼顾程序与结果双重正义民主价值导向,以治理的有效性作为乡村治理终极价值追求。治理有效包含了治理制度、治理组织、治理程序、治理技术、主体参与的有效性,而非割裂制度、组织、程序、主体等治理系统内的诸要素;(2)资源整合。就如何实现乡村治理有效,党的十九大报告提出要建立健全法治、自治、德治相结合的乡村治理体系,这从根本上为乡村治理有效提供了具体技术路线。乡村法治是现代文明的基本标志,村民自治是中国农民的伟大创举,乡村德治是中国乡村社会的历史传统,新时代乡村治理既要接纳现代文明,又要尊重农民选择,还要实现具有现代价值的传统乡村治理资源的现代性转化,三者融合是实现乡村治理有效的必然要求。(3)体系糅合。中国共产党第十八届三中全会提出全面深化改革重大战略部署,而全面深化改革的总目标是实现国家治理体系和治理能力现代化。乡村治理体系和治理能力是国家治理体系和治理能力的重要组成部分,没有乡村治理体系和治理能力的现代化就没有国家治理体系和治理能力的现代化。如上文所述,自农业税取消后,国家与农村的关系实质处于相对松散的状态。将乡村治理体系与治理能力建设纳入国家治理体系和治理能力建设,通过上下体系糅合,重新摆正国家与农村失衡的关系,对维系整个经济社会的稳定与发展至关重要。

六、改革开放四十年来中国乡村治理的经验

回顾中国乡村治理四十年演进历程,对新时代推进乡村治理改革创新具有重要启示和意义。通过对改革开放以来中国乡村治理实践的梳理和分析,可以得出以下三点经验:

一是中国政治体制优势下的国家高位推动。纵观中国乡村治理四十年变迁历程,国家作用的发挥对中国乡村治理实践进路有着至关重要的影响。改革开放以来中国乡村治理改革实践进程中的国家作用主要表现为国家高位推动。这一国家作用的发挥主要源于中国特色的政治体制优势,这一优势集中体现在国家对社会的整合作用,在尊重民意的基础上可以形成推动政策举措落地的强大动力。中国乡村治理诸多改革实践探索,正是通过国家高位推动,在较短时间内得以精准实施,有效规避了“社会撕裂”,进而最大限度维护了农民群众的根本利益(贺东航等,2011)。诸如,在推动村民自治落地过程中,时任全国人大常委会委员长彭真强调“十亿人民如何行使民主权利,当家做主,这是一个很大的根本的问题。……在基层实行群众自治,群众的事情由群众自己依法去办,由群众自己直接行使民主权利”、“没有群众自治,没有基层直接民主,村民、居民的公共事务和公益事业不由他们直接当家做主办理,我们的社会主义民主就还缺乏一个侧面,还缺乏全面地巩固的群众基础”。当然,国家高位推动作用的发挥有其前置条件,即政策科学,任何一项涉及民生的重大决策必须要保障其科学性和规范性,如此才可以保证政策惠民,而保障政策科学性就要畅通民意上升渠道。改革开放以来,中国乡村治理改革重大举措主要是底层民意上升到国家意志的结果,最大限度保证了决策的科学性。

二是坚持农民群众主体地位,尊重农民群众首创精神。农民是农村改革发展的主体。回顾改革开放以来的中国乡村治理改革创新进程,无不是以广大农民群众的需求为基本导向,始终坚持倾听吸纳民意,坚持农民主体地位,尊重基层群众创新,建构了国家与农民的双向良性互动格局。基于此,农民群众的意愿被充分尊重,农村内生发展动力被有效激活,使得中国乡村治理改革创新具有了内生性特征。在这一进程中,国家的引导作用是确保农民内生力量不会异化的根本保障,由此,形成了国家引导下的农村基层内生型改革创新路线。有效发挥农民主体作用,尊重农民首创精神,体现了过程与结果的双重性。从过程分析,中国乡村治理实践进程中的任何一项改革举措都坚持因地制宜,尊重差异,不脱离农村农民的生产生活实际;从结果分析,中国乡村治理改革创新始终是为了维护好、发展好农民群众的根本利益。改革开放以来,中国乡村治理改革的一系列创举,凝聚着农民群众的智慧,蕴含着国家力量。时至今日,坚持农民主体地位,发挥农民主体作用,尊重农民首创精神是中国乡村治理改革创新坚守的基本原则。

三是遵循渐进性改革路线,构建改革、发展与稳定三角平衡格局。改革开发以来,中国乡村治理在改革、发展与稳定三角平衡关系中前进。改革是为了实现更好发展,发展有利于维护农村社会稳定,农村社会稳定是推动农村改革与发展的基础,也是维护农民权益的根本保障。而构建改革、发展与稳定三角平衡格局的关键是坚持渐进性改革路线。以人民公社体制改革为例,这一改革历程大致经历三个阶段:(1)先行先试阶段。1979年至1982年底,国家确定在9个省、直辖市的213个公社开展试点工作,5个县试点建立了乡政府。(2)扩大试点阶段。1982年底至1983年,新修订的《中华人民共和国宪法》对人民公社体制改革作了明确规定,提出要改变农村基层政社合一体制,设立乡政府,要求各地继续扩大试点范围。(3)全面铺开阶段。在全面总结试点经验基础上,1983年10月,中共中央、国务院联合发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》,要求全国各地全面完成政社分开,建立乡政府的工作。由此可以看出,改革开放以来的中国乡村治理改革实践始终坚持试点先行,循序渐进,不搞突击改革和运动式改革,最大限度确保改革成效,维护农村社会稳定,推动农村发展,在改革、稳定与发展三角平衡格局中构筑了有效的风险控制机制,真正维护了农民群众的根本利益。

新时代实施乡村振兴战略,推进乡村全面振兴,实现乡村有效治理,不能割裂历史与现实之间的内在联系,必须要回顾历史,以史为鉴,汲取经验。中国乡村治理四十年实践所积攒的宝贵经验蕴含着执政党初心、国家力量和农民群众智慧,对推进新时代乡村治理改革创新具有重要启示和意义。

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